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國家高新區體制改革應該走向何方

基于武漢東湖高新區的探索實踐
2019-10-14 10:48:51
來源:中國高新技術產業導報 作者:王保雙 評論:0
導語:經過30余年的發展,國內一些實力較強的高新區逐漸步入“成熟—再騰飛”階段,處于“多條發展軌跡的拐點和轉折時期”。為了更好實現國家賦予高新區的多重使命,更好地適應現階段發展面臨的新問題新趨勢,部分高新區在體制創新上進行了一些有益探索。

  武漢東湖高新區政策研究與宣傳中心 王保雙


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  經過30余年的發展,國內一些實力較強的高新區逐漸步入“成熟—再騰飛”階段,處于“多條發展軌跡的拐點和轉折時期”。為了更好實現國家賦予高新區的多重使命,更好地適應現階段發展面臨的新問題新趨勢,部分高新區在體制創新上進行了一些有益探索。本文對國內典型高新區體制創新的發展經驗進行了總結,并對下一步武漢東湖高新區體制改革的方向進行了探討。

  一、國內典型高新區體制創新的發展經驗

  1978年12月,黨的十一屆三中全會作出了把黨和國家的工作重心轉移到經濟建設上來、實行改革開放的歷史性決策。為適應漸進式改革的需要,20世紀80年代,我國在一些經濟社會發展具有一定優勢的特殊區域開始探索政策的先行先試,以此帶動周邊區域乃至全國的發展,實現了開發區由點到面的穩步擴張。

  歷經30多年的發展,特色鮮明、類型多樣的開發區廣泛分布于全國各地,包括經濟特區、經開區、高新區、出口加工區、旅游度假區、邊境經濟合作區、跨境經濟合作區、保稅區、保稅港區、自由貿易試驗區等。

  高新區不僅是我國經濟發展中的新事物,更是公共管理改革過程中的新探索,與傳統行政區的體制機制存在明顯差異。其重要意義在于打破了傳統行政區體制和制度束縛,對各種管制類稀缺資源進行獲取與使用,釋放了各類市場主體的活力。在高新區體制探索與創新過程中,逐漸形成了一些共同經驗。

  一是堅持機構和領導高配。國家高新區是區域發展最為重要的戰略力量,多數省、市級政府均非常重視高新區對區域發展的引領性作用,在高新區的行政級別配置等方面給予較大的支持,以推動高新區更好地組織、協調、整合各類資源,開展政策先行先試,保障園區高效運作并實現快速發展。我國典型高新區的行政級別均為副廳級及以上建制,其高新區管委會“一把手”領導按副廳級及以上配備。

  二是實行市級管理權限下放。為加快高新區實施體制機制創新與政策先行先試,增強園區創新發展效能,高新區所在地的市委、市政府乃至省級政府通常會授予高新區一定的地(市)級乃至省級經濟管理權限,主要表現在財政體制及行政審批權限下放兩方面。財政體制方面,在10家典型高新區(北京、深圳、上海、杭州、蘇州工業園、武漢、西安、成都、合肥和廣州)中,除中關村、上海張江、深圳高新區3家開放式管理的高新區無獨立財政外,其他高新區均實行地(市)級及以上財政。行政審批權限下放方面,在這10家典型高新區中,除中關村、上海張江和深圳高新區外,其余高新區均享有地(市)級及以上行政審批權,主要集中在國土規劃、開發建設、企業發展、社會管理等方面。

  三是構建高效的機構設置。國家高新區在建立適應我國高新技術產業發展的體制機制方面,進行了大膽的創新和嘗試,為行政體制改革提供了寶貴的經驗。在行政管理體制方面,堅持科學、高效原則,以任務為導向組建機構,強調高新區機構設置更加接近市場主體需求,與主導產業發展更匹配,探索構建了科學合理、權責一致、履職到位、流程通暢的機構設置,在機構設置、撤銷上具有較大的自主性和靈活性。

  四是大膽探索全員聘用制。在運行機制方面,構建了更高效靈活的干部人事制度,普遍推行全員聘用制,打破公務員、事業編和聘用人員的身份界限,一律平等競爭、按勞取酬,實現因事定崗、以崗定薪、同崗同酬。實施項目業績考核,考核結果與個人目標績效獎掛鉤,堅決杜絕搞“平均”“吃大鍋飯”。探索形成了“人員能進能出、職務能上能下、薪酬能高能低”的用人機制和動態激勵機制。

  五是建立多方參與的協同治理模式。國家高新區積極轉變政府服務方式,充分調動各類市場主體的積極性,為企業提供管理、技術、信息、人才、財務、金融、法律等方面的服務。尊重和發揮社會組織、中介機構等多元主體的自律和引導作用,規范和推動各行業健康發展。政府逐漸由從事前的限制性管理和審批,逐步轉向加強事中與事后監管。

  二、武漢東湖高新區在管理體制上的創新與實踐

  武漢東湖高新區建設30多年來,根據不同發展時期的條件與定位要求,加強管理體制探索,形成了漸進改革、適時調整、動態更新的園區管理體制,為其他高新區的體制改革提供了一定經驗借鑒。2015年,湖北省人大制定出臺《東湖國家自主創新示范區條例》,通過地方立法解決了高新區管委會法律地位,規定武漢東湖高新區管委會行使武漢市一級的行政管理權限,并把過去高新區一些好的做法通過地方法規的形式固定下來。

  (一)堅持以承擔國家戰略為導向,省市充分授權,實行封閉式管理

  省市充分授權。行使武漢市政府經濟與社會管理權限,設有一級財政,全面負責園區社會事務和城市管理;武漢東湖高新區管委會為湖北省政府派出機構,委托武漢市管理,機構規格為正廳級,長期以來,武漢東湖高新區黨工委書記由市委常委擔任;支持武漢東湖高新區根據發展和管理需要,在核定的內設機構總量內,按照科學、高效的原則,自主設立、調整工作內設機構,擁有完全的人事任免權。

  實行封閉式管理。武漢東湖高新區經過6次區域調整,封閉管轄面積從4平方公里逐步演變為518平方公里,并于2013年在武漢市委市政府的大力支持和協調下,江夏區將武漢東湖高新區托管范圍內的所有管理職能全部移交高新區,實現了高新區518平方公里的統一管理。

  探索了“三條線”管理,形成了協同高效的管理體制。武漢東湖高新區建立起“機關服務基層,園區服務企業,街道服務群眾”的“三條線”管理制度,現有內設機構21個、園區辦8個、街道辦8個。按照依法行政的要求和科學、高效的原則,采取“增掛牌子、不增機構、不添人員”和設置歸口管理機構等形式,在保持機構相對穩定的情況下,合理控制領導職數和人員編制。根據園區發展需求,對內設機構進行靈活調整,內設機構數由1995年的7個職能處室,逐步演變為如今的21個內設機構。

  (二)堅持深化干部人事制度改革,打造了一支有擔當、高素質、能干事、干成事的干部隊伍

  實施全員聘用制。為加強歸屬感,打破身份壁壘,根據湖北省委會議和省政府文件精神,武漢東湖高新區于2011年正式啟動了干部人事制度改革,試行全員聘用制管理。2015年,《示范區條例》以地方性法規的形式再次明確要求武漢東湖高新區建立健全以全員聘用制為主的干部人事制度。

  加強高層次人才引進。自2012年起,武漢東湖高新區開始面向清華大學、北京大學、復旦大學、浙江大學、武漢大學、華中科技大學等國內重點大學和部分海外知名大學自主招聘,選聘了一大批優秀的全日制博士、碩士研究生。目前,武漢東湖高新區管委會共有聘用制干部533人,其中博士研究生74人,碩士研究生459人,分別占聘用制干部人數的13.88%、86.12%。

  建立充滿活力的選人用人機制。新招聘的優秀畢業生均安排在招商引資、招才引智、產業發展、科技創新、開放合作、公共服務等工作一線,大部分干部已成為部門骨干。近年來,通過崗位聘任、競爭上崗、雙向選擇等系列措施,陸續從中選拔任用了一批聘用制處級、科級干部。全面激發了廣大干部的干事創業熱情,改善了之前干部年齡結構嚴重老化,部分領導崗位斷層的情況。

  (三)堅持尊重創新發展規律,加快政府職能由管理者向服務者、組織者轉變,構建了創新型園區治理體系

  探索公共服務外包的運行機制。武漢東湖高新區將傳統體制下政府職能中較低層次和部門中間層次的職能分離出來,改由非政府性質的中介機構承擔,逐步形成政府、中介機構等共同參與、相互促進的公共服務體制,顯著提高了服務質量,降低了政府行政成本。出臺全國首個政府購買政務服務事項清單,在全國率先實現政務服務市場化,將政務服務外包給專業公司,在全國率先推出免費專業的幫辦服務。

  探索社會組織共同參與園區治理的發展模式。武漢東湖高新區積極邀請社會各界參與園區重大決策與研究,采取民主推選程序,成立了由各類專家、學者、企事業單位領導人、風險投資機構和中介組織負責人組成的各類高新區決策與咨詢委員會,建立重大決策聽證制度和信息公開制度。

  (四)堅持厚植創新文化,形成了“敢于冒險、寬容失敗”的光谷文化

  建立了勇于擔當的干事文化。武漢東湖高新區牢固樹立“先行先試”“私罪不可有,公罪不可無”“容忍犯錯”的干事擔當精神,大力倡導發展為本、企業至上、敢想敢干、務實高效的理念,實行“陽光下的新政”,不斷增強干部隊伍敬畏崗位、力踐職責的理念,強化干部員工敢闖、敢擔當的精氣神,營造人人想干事、能干事、干成事的氛圍,打造了全心全意服務企業發展、服務基層群眾的文化環境。

  建立了企業家老大的營商文化。武漢東湖高新區樹立“產業第一、企業家老大”實干理念,積極謀劃推動一系列改革創新舉措,以實際行動打造出親商、利商、留商、暖商、敬商、懂商、悅商的投資服務環境,營造了“把創新作為一種人生追求,把創業作為一種生活方式”的文化導向,在園區范圍內形成了以“敢于冒險、鼓勵創新、崇尚成功、寬容失敗”為精髓的光谷文化。


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  三、關于下一步武漢東湖高新區體制改革的思考與建議

  隨著武漢東湖高新區的不斷發展和發展空間的日益擴大,一些新情況新問題也逐漸顯現出來。一是沒有很好堅持和突出科技新城的總體定位和方向,科技新城的管理構架沒有明確和開展頂層設計,民生服務、城市管理、綜治維穩等業務工作的職能定位低,工作比較被動,不適應從開發區向科技城轉變的客觀要求。二是過于強調管委會的機構精簡、隊伍精簡,管理隊伍力量嚴重不足,滿足不了新時代現代城市治理的基本隊伍配備要求。三是全員聘用制改革還需要深化,聘用制干部成長、交流空間受限等。

  貫徹落實黨和國家機構改革精神,著眼于健全加強黨的全面領導制度和政府職能轉變,圍繞高新區的定位,推進高新區管理體制的完善和改革,必須堅持全智能的封閉管理,決不能向傳統行政體制回歸,建立起適應“科技新城”發展要求的新型行政管理體系。

  (一)向傳統行政體制回歸,不能解決高新區的管理問題,必須堅決摒棄向傳統體制回歸的思路

  相比高新區,傳統城區一般經歷了較長的發展過程,發展基本定型和成熟,各項職責完備,管理機構、管理人員配備充足,在城市建設、城市管理、社會治理等方面比較成熟,國家和地方也形成了比較系統完備的傳統城區法律和制度規范。相反,高新區一直處于快速發展中,發展還沒有定型,傳統城區的優勢往往是高新區的短板。

  面對體制問題,大多數國家高新區堅持高新區特色和使命,繼續堅持改革,不斷把體制創新推向新臺階,也有極少數的高新區采取向傳統行政區回歸的簡單做法。實踐證明,傳統城區的管理體制,與國家自主創新示范區、國家自貿試驗區的定位、使命格格不入,不能適應對外開放的新要求,不能有效推進科技創新、不能有效推進新興產業發展,不能很好適應全球新一輪科技產業革命的要求。

  因此,高新區如果面對日益繁重的社會民生管理事務,簡單向傳統行政體制回歸,將影響高新區的根本功能。從國內其它高新區的教訓來看,那些向傳統行政體制回歸的開發區往往沒有實現回歸的初衷,反而使得自身那種精簡、統一、效能的制度優勢和文化凝聚力不復存在,往往影響甚至喪失了開發區應有的功能。國內一些開發區的教訓值得我們認真研究。不少國家開發區,由領先走向落伍,重要原因是從“開發區”走向了“行政區”,弱化甚至喪失了開發區的功能。

  (二)高新區的體制機制改革應堅持全職能的封閉管理,不宜把社會管理職能剝離到行政區

  很多高新區在創辦初期,只專注于招商引資、產業規劃和企業服務,而將社會管理職能剝離給傳統行政區。隨著高新區發展規模的十倍、上百倍的壯大,也逐步建立了社會事務管理職能。但是,相比經濟事務管理,社會事務管理一直是弱項和短板。但從現實情況來看,這種交叉式的管理方式大大降低了管理效率,開發區的主要工作也受到掣肘,存在很多問題,也不符合機構改革“一件事情由一個機構主管”的工作要求。實際上,在1998年,武漢東湖高新區就曾探索過與周邊行政區的合作開發的模式,但因雙方管理體制、服務理念等多方面的巨大差異,溝通摩擦不斷,合作項目落地困難,以失敗而告終。

  因此,這種剝離社會管理職能的混合管理模式降低了管理效率,在實踐層面也問題重重,難以操作:項目落地取決于屬地政府部門的配合程度,拆遷補償與收益分配難以達成一致,屬地政府提供的教育、醫療水平難以達到高新區的發展要求等。因此,高新區體制機制改革必須堅持“五個統一”的完全封閉型管理模式:統一領導、統一規劃、統一建設、統一招商、統一管理。

  (三)堅定自信,堅持開發區體制優勢,不斷完善“新興產業+科技新城”新體制

  高新區作為新時代改革開放新高地,不僅要在對外開放、科技創新、產業培育和經濟發展上起到引領帶動作用,也要在城市發展、城市治理、生活配套、生態環境方面起到引領帶動作用。為此,高新區的體制機制改革必須構建經濟事務與民生社會事務并重、園區功能與城市功能并重的體制:

  一是在創新與改革開放方面,要結合高新區的發展使命,繼續堅持高新區高效的管理體制不動搖,并針對出現的新問題,例如評價考核體系與傳統行政區的同質化問題、容錯糾錯機制不健全的問題等,對現有體制不斷進行改善和優化。

  二是在社會管理方面,要對標科技新城示范區的發展要求,補齊社會民生治理方面的短板。這方面,西安高新區、北京經開區做出了很好的探索,例如在教育方面聚集了所在城市最好的教育資源,并通過教育招商留住了一大批優秀人才,并成為反哺產業創新的重要一環。

(責任編輯:)

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